申请人：盐城某食品科技有限公司，住所地盐城市盐都区。
法定代表人：陈某。
被申请人：盐城市盐都区市场监督管理局，住所地盐城市盐都区世纪大道1188号服务大厦15楼。
法定代表人：刘桂琦，局长。
2023年12月11日，申请人盐城某食品科技有限公司（以下简称某食品公司）请求依法撤销被申请人盐城市盐都区市场监督管理局（以下简称盐都区市场监管局）于2023年11月23日作出的都市监处罚〔2023〕00228号《行政处罚决定书》，向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理，并于2024年1月26日举行听证会。因情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十二条第一款的规定，审理期限延长三十日。本案现已审理终结。
申请人请求：撤销盐都区市场监管局作出的都市监处罚〔2023〕00228号《行政处罚决定书》。
申请人称：一、食品中菌落总数超标的原因有可能是生产企业未按要求严格控制生产加工过程的卫生条件，包装容器清洗消毒不到位或者产品包装密封不严导致，也有可能是与流通环节的储运条件控制不当有关，并不一定完全是生产企业的责任。申请人生产车间中间通道一分为二，北边车间是原料加工间，南边车间是半成品包装间，干、湿分离清楚。半成品进入南边包装车间通过微波干燥杀菌设备传送到内包装间，全自动包装设备包装。被申请人处罚决定书中没有说明申请人在生产加工环节造成的事实依据。
二、申请人在自查报告和听证中都陈述了，由于2022年7月份夏季温度特殊过高，提供了货发出物流和对方收到货时间，与运输储存有关，菌落总数遇到高温繁殖更快。主动提供相关证据材料，做好菌落总数不合格原因排查、找准原因、理清责任。申请人一直没有怀疑葛根粉在经销商仓库出现问题，而执法人员调查经销商仓库，为什么不采纳运输？
三、检测机构出具的检测报告中明确标注菌落总数项目不符合明示的企业标准Q/YCBC 0005S-2018要求，并且包装袋上标注的标准号也是企业标准。根据《中华人民共和国食品安全法》第二十五条的规定：“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。”的含义可以得知：只有强制执行的标准才是食品安全标准；第二十七条规定：“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品安全管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供标准编号。”《中华人民共和国食品安全法》中没有条款规定企业标准同等于国家食品安全标准。企业标准是申请人依据《中华人民共和国标准化法》第十九条自行制定，制定标准要求符合《中华人民共和国标准化法》第二十一条和第二十二条规定。所以，“企业标准”肯定不属于“国家食品安全标准”。菌落总数是指示性微生物指标，并非致病菌指标，主要反映食品是否符合卫生要求，并不代表食品有毒。申请人收到不合格检测报告立即联系经销商张贴公告召回不合格产品，没有造成社会危害。申请人认为被申请人依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款“生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂”。处罚量刑过重、金额过高，受疫情影响企业经营困难无法承受处罚金额。被申请人在信用信息平台上公示违法行为类型用词过重“生产经营国家禁止的食品、食品添加剂、食品相关产品的行为及其从属”，菌落总数主要反映食品是否符合卫生要求，并不是国家禁止生产，请求政府撤销被申请人在信用信息平台上公示违法行为类型用词过重。被申请人认定事实不清，已经造成申请人产品在市场上不良影响。
疫情期间申请人产品销售困难，都是低价销售，南阳市某商贸有限公司购进某葛根粉270克/袋，售价8.5元/袋，成本价7元/袋，共计20箱×20袋/箱共计400袋，获利（8.5-7）×400袋就是600元；盐城某粮油展销店购进B葛根粉300克/袋，售价15元/袋，成本8.5元/袋，共计1箱（20袋/箱），获利（15-8.5）×20袋就是130元，剩余2箱以成本价8.5元/袋卖给周边邻居，没有获利；盐城市亭湖区某食品商行购进B葛根粉300克/袋，售价13元/袋，成本价8.5元/袋，共计1箱（20袋/箱），获利（13-8.5）×20袋就是90元，剩余1箱以成本价8.5元/袋卖给周边邻居，没有获利。总共获利820元，请求违法所得按照获利820元。
四、经查询2022年12月2日盐城市市场监督管理局进行地方特色食品安全监督抽检，并委托盐城市某监督检验中心，在盐城市人民政府网站中抽检情况的通告全部合格。执法人员提供的2份检测报告，为什么在同一个店同一个时间抽检的葛根粉和山药粉，山药粉在市政府网上公布，而葛根粉没有公布。根据《中华人民共和国食品安全法》第八十七条规定：“县级以上人民政府食品安全监督管理部门应当对食品进行定期或不定期的抽样检验，并依据有关规定公布检验结果，不得免检。”这2份报告执法人员没有去申请人调查，电话联系陈某去他们办公室带当月的生产记录，做个谈话笔录。没有去生产场所核查，听证时没有出具2份报告来源证据，根据《中华人民共和国食品安全法》第八十七条规定检测报告应该公示，申请人认定这2份报告不真实。
五、盐都区市场监管局没有做到以下三个方面的工作：一是没有积极做好企业食品抽检提出的复检和异议等工作，及时回应企业关切，切实保障企业合法权益。二是没有依法依规组织开展不合格食品核查处置，充分听取企业意见和建议，从食品生产、储运、销售等多个环节入手，深入排查不合格食品原因，确保核查处置实事求是、准确无误。三是没有加强对不合格食品行政处罚案件的审核把关，开展执法卷宗评查和核查处置“回头看”检查，促进执法机构提高办案水平。
六、被申请人认定申请人2023年7月2日生产的360克葛根粉第三方检测报告伪造，申请人2022年之前检测报告都是通过网上、抖音渠道委托检验，对其真伪无法辨别，申请人知道后非常重视自我检讨，现在与江苏A和B两家公司签订合同，对每批次产品都进行检测。针对在流通环节抽检发现食品菌落总数超标问题，建议监管部门加强排查食品不合格产生的原因，科学查找问题所在，明确问题责任追究。积极帮助企业发现和防控食品安全风险，促进企业健康可持续发展。
被申请人称：一、被申请人作出的都市监处罚〔2023〕00228号《行政处罚决定书》事实认定清楚、证据确凿。（一）案涉3份《检测报告》真实有效，申请人认为未公示的检验报告不得作为处罚依据系法律理解错误。1、2022年8月30日，河南省市场监督管理局对某商贸有限责任公司高新分公司销售的标称申请人生产的“A”牌葛根粉（生产日期：2022年7月2日，规格：净含量270克/内装12小包）进行国家食品安全监督抽检，经河南省某研究院检验菌落总数项目不符合产品明示标准Q/YCBC 0005S-2018要求，检验结论为不合格。2、2022年12月2日，盐城市市场监督管理局对盐城某粮油展销店销售的标称申请人生产的“B”牌葛根粉（生产日期：2022年1月2日，净含量300克/内装15小包）进行国家食品安全监督抽检，经盐城某监督检验中心检验菌落总数项目不符合Q/YCBC 0005S-2018（冲调方便食品系列）要求，检验结论为不合格。3、2022年12月2日，盐城市市场监督管理局对盐城市亭湖区某商行销售的标称申请人生产的“B”牌葛根粉（生产日期：2022年8月18日，净含量300克/内装15小包）进行国家食品安全监督抽检，经盐城某监督检验中心检验菌落总数项目不符合Q/YCBC 0005S-2018（冲调方便食品系列）要求，检验结论为不合格。上述3份不合格《检验报告》其中一份系国抽（编号为：GC22410000443035863），二份系市抽（编号分别为：YC2022MC2460、YC2022MC2449）均系有资质的检验机构依法检验，被申请人通过国家食品安全抽检检测信息系统收到上述3份检测报告，且均依法送达申请人，是认定申请人生产销售不合格食品的直接证据。《中华人民共和国食品安全法》第八十七条的规定在否定免检制度的同时，明确规定监管部门对食品安全采取定期或不定期的抽样检验的方式。申请人认为检验结果没有公布就不能作为处罚依据，属法律理解错误。（二）被申请人向申请人依法送达了编号分别为：YC2022MC2460、YC2022MC2449这二份《检验报告》，被申请人也及时对申请人的生产场所进行了现场检查。2023年1月5日，被申请人执法人员对申请人位于盐城市盐都区的生产场所进行现场检查，并在现场向申请人直接送达编号分别为：YC2022MC2460、YC2022MC2449的二份《检验报告》，申请人法定代表人现场签收。上述2份《检验报告》在市场监管总局政务服务平台“检验检测报告编号查询”均可查到信息，且在“可信电子报告验证平台”（https://www.etcrpt.com/erpt）可验证电子报告真伪。（三）被申请人对申请人生产销售不合格葛根粉的事实认定准确。2021年5月5日，申请人食品生产许可现场核查发现：2.8生产车间缺少温湿度监控设施，缺少相关记录；4.1化验员无法进行水分及微生物检验。2023年4月25日盐城市食品行业协会对申请人进行食品安全风险排查发现：2.11方便食品内包间净化不符合要求，缺少对空气洁净度、温度、湿度等检测记录；4.9生产现场发现人流门和物流传递口未控制，存在交叉污染；4.10部分原辅料未脱包进入生产车间，混合车间有敞口废弃物；6.1化验室木制实验台不符合要求，微生物检测试剂不全，缺留样柜设施；6.4缺少2023年2月份至4月份的检验报告和原始记录。2023年7月12日江苏省食品生产企业第三方食品安全风险隐患排查发现：4.8产品生产过程的关键控制点记录中未填写如烘干、杀菌等关键工序的实际控制和监控参数信息；4.11生产车间进行温湿度管控，但未能提供温湿度检测记录；4.13企业未能提供车间生产用水的检测报告；6.2工厂目前不具备完整的产品出厂检测能力，企业宣称委托江苏某检测认证技术有限公司对所有产品进行出厂检验，但未能提供委托协议或合同。2023年4月8日生产的葛根粉委托第三方机构进行批次检测，但检测报告中无“水分”的检测项；7.4 2023年6月5日生产的葛根粉，负责人反馈已经销售一部分，但该批次的产品尚未检测也未送检。上述现场核查及风险排查发现的问题证明生产管理存在疏漏，且申请人无完整的产品出厂检测能力的情况下，未委托第三方检测机构进行检验，结合申请人伪造检测合格的第三方检测报告，无法证明其生产的涉案葛根粉符合外包装明示的企业标准。（四）申请人意图将葛根粉抽检不合格原因推向运输储存及销售环节，不符合事实。2022年10月28日，申请人提交的《自查报告》陈述其收到不合格报告后联系第三方检测机构对其生产的葛根粉进行菌落总数、大肠杆菌、霉菌检测合格，同时作为附件提交的还有2份检测报告（编号分别为：JX-CE-2206-002、HAPFD22100284），其中编号为JX-CE-2206-002《检测报告》非江苏某检测技术有限公司签发系伪造。申请人提交2022年7月2日生产批次销往河南南阳的葛根粉承运物流公司出具的证明、与收货人的聊天截图及运输期间盐城和南阳高温记录。案涉葛根粉包装标明“贮藏方法：请置于阴凉干燥处”，南阳市市场监管局《关于某葛根粉销售储存环节协查情况的复函》说明无证据证明销售环节未按要求贮藏案涉葛根粉，已有证据表明上述葛根粉在交付前已不符合包装明示的储存条件。《中华人民共和国食品安全法》第四十六条规定“食品生产企业应当就下列事项制定并实施控制要求，保证所生产的食品符合食品安全标准：……（四）运输和交付控制。”《中华人民共和国食品安全法实施条例》第二十五条第一款规定“食品生产经营者委托贮存、运输食品的，应当对受托方的食品安全保障能力进行审核，并监督受托方按照保证食品安全的要求贮存、运输食品。受托方应当保证食品贮存、运输条件符合食品安全的要求，加强食品贮存、运输过程管理。”申请人作为生产企业应当知晓其产品的储存条件，在明知其发出的货物所处环境不符合其产品储存要求的情况下放任继续销售。申请人在无完整的产品出厂检测能力的情况下，通过出具出厂检验报告及伪造的第三方检测报告证明其产品符合食品安全标准，未认真查找整改自身问题。（五）被申请人对申请人案涉违法所得计算准确。申请人2022年7月2日生产抽检不合格批次葛根粉20箱（20袋/箱），全部销售给南阳市某商贸有限公司，销售价格170元/箱，销售金额3400元。2022年1月2日共生产抽检不合格批次葛根粉3箱（20袋/箱），其中1箱以300元/箱的价格销售给盐城某粮油展销店，剩余2箱以8.5元/袋的价格零售给周边居民，销售金额合计640元。2022年8月18日共生产抽检不合格批次葛根粉2箱（20袋/箱），其中1箱以260元/箱的价格销售给盐城市亭湖区某食品商行，剩余1箱以8.5元/袋的价格零售给周边居民，销售金额合计430元。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款“……违法所得是指实施违法行为所取得的款项。……”，申请人违法所得金额为4470元。
二、被申请人作出的行政处罚程序合法。2022年10月11日、2023年1月5日，被申请人对申请人案涉违法行为予以立案调查。2022年10月至2023年9月，被申请人对申请人的违法行为进行了立案调查。2023年9月18日，被申请人依法定程序，向申请人送达了都市监罚告（2023）00150号《行政处罚告知书》。2023年9月21日申请人向被申请人送达了异议文书，对被申请人拟作出的行政处罚表示异议。2023年10月10日，被申请人向申请人送达了都市监听通（2023）003号《行政处罚听证通知书》，书面通知申请人对其涉嫌生产经营不符合食品安全标准的葛根粉举行听证。2023年10月24日，被申请人对申请人涉嫌生产经营不符合食品安全标准的葛根粉举行听证会，听取了申请人的申辩意见。2023年11月29日，被申请人向申请人依法送达了都市监处罚（2023）00228号《行政处罚决定书》、都市监信告（2023）00228号《行政处罚信用修复告知书》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条第一款第（一）项规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；”答辩人充分保障了申请人听证的权利，在听证会中充分听取了申请人的陈述申辩。被申请人行政行为程序合法。
三、被申请人作出行政处罚决定适用法律准确，自由裁量综合考虑违法性质、情节等综合因素，于法有据，合乎情理。（一）关于法律适用。申请人认为检测机构出具的报告中明确标注检验结论为菌落总数项目不符合明示的企业标准，其制定的企业标准不是国家食品安全标准，不应适用《中华人民共和国食品安全法》调整。申请人的食品生产许可品种明细标明：冲调类其他：1.葛根粉、山药粉、滨海白首乌粉；……《冲调方便食品系列》Q/YCBC 0005S-2018《食品安全国家标准 冲调谷物制品》GB 19640-2016。上述企业标准和国家标准中菌落总数项目的采样方案及限量均为n=5，c=2，m=104，M=105。检验方法均为GB 4789.2。申请人生产的涉案3批次的葛根粉菌落总数实测值均超过标准指标。因此申请人生产销售的葛根粉既不符合Q/YCBC 0005S-2018企业标准也不符合国家强制性标准GB 19640-2016。《中华人民共和国食品安全法》第二十六条“食品安全标准应当包括下列内容……（五）食品生产过程的卫生要求；……”。GB 19640-2016《食品安全国家标准 冲调谷物制品》3.5微生物限量规定微生物限量还应符合表3的规定。案涉葛根粉菌落总数项目既不符合企业标准，也不符合国家标准，申请人生产销售的案涉葛根粉的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十三项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十三）其他不符合法律法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。”的规定。（二）关于自由裁量权。申请人生产的不同批次葛根粉在多地抽检不合格，且申请人为了逃避责任，伪造检测合格的第三方检测报告，将不合格原因推向流通储存环节，具有从重情节。但菌落总数是指示性微生物指标，并非致病菌指标，主要反映食品在生产过程中是否符合卫生要求，并不代表食品有毒，且考虑到案发时处于新冠疫情期间，申请人是小企业，受疫情影响经营困难，为了优化法治营商环境，强化为市场主体服务，落实柔性执法的要求，秉持合法合理、罚教结合、过罚相当、公平公正的原则，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”规定，给予申请人从轻处罚，符合罚过相当的原则。综上所述，被申请人对申请人的行政处罚事实清楚，证据确凿，定性准确，程序合法，处罚恰当，故请求复议机关维持被申请人的行政处罚决定，对申请人的请求事项依法不予支持。
经审理查明：2022年8月30日，河南省市场监督管理局对南阳市某商贸有限责任公司高新分公司（以下简称某商贸公司）销售的申请人生产的“A”牌葛根粉（生产日期：2022年7月2日，规格：净含量270克/内装12小包）进行国家食品安全监督抽检，并委托河南省食品检验研究院检验。9月28日，河南省某检验研究院出具《检验报告》（No：GC22410000443035863），检验结论：经抽样检验，菌落总数项目不符合产品明示标准Q/YCBC 0005S-2018要求，检验结论为不合格。申请人共生产该抽检不合格批次葛根粉20箱（20袋/箱），于2022年7月8日全部销售给经销商南阳市某商贸有限公司，销售价格170元/箱，销售金额3400元。被申请人收到上述检验报告后于10月11日予以立案，同日，至申请人处进行现场检查，并向申请人直接送达了《检验报告》和《国家食品安全抽样检验结果通知书》。10月12日，申请人在某商贸公司张贴《公告》，具体内容为：本公司2022年7月2日生产的某牌葛根粉（规格270克袋装），被河南省市场监督管理局抽检菌落总数项目不合格，为维护经销商、消费者的合法权益，保证食品安全，本公司决定对上述批次产品召回处理，请相关消费者及时与我公司联系。10月26日，被申请人执法人员对申请人法定代表人进行询问，并制作询问笔录。
2022年10月28日，申请人向被申请人出具了《自查报告》，并附盐城某食品科技有限公司出厂检验报告单、江苏某检测技术有限公司编号为JX-CE-2206-002《检测报告》和江苏某某检测技术服务有限公司编号为HAPFD22100284《检测报告》，拟证明涉案批次葛根粉菌落总数超标的原因是销售存储环节贮存不当造成。11月10日，被申请人向南阳市市场监督管理局邮寄《案件协助调查函》，请求协助调查案涉葛根粉在销售存储环节情况。12月30日，南阳市市场监督管理局复函，具体内容：一、抽检时某葛根粉的外包装完好，没有破损（详见封样时照片）；二、某葛根粉的说明书上标识的贮藏方法是置于阴凉干燥处，经调查没有证据证明南阳市某商贸有限公司、南阳市某商贸有限公司高新分公司未按要求贮藏葛根粉。被申请人在国家市场监督管理总局政务服务平台未查到编号为JX-CE-2206-002《检测报告》。12月29日，被申请人作出都市监协查〔2022〕1021号《协助调查函》，请求苏州工业园区市场监督管理局协助调查编号为JX-CE-2206-002《检测报告》真实性。2023年1月6日，苏州工业园区市场监督管理局复函，附件中江苏某检测技术有限公司出具的《关于JX-CE-2206-002报告调查复函》中载明：报告JX-CE-2206-002非我司签发，相关材料均可证明。
2022年12月2日，盐城市市场监督管理局对盐城某粮油展销店（以下简称某粮油店）销售的申请人生产的“B”牌葛根粉（生产日期：2022年1月2日，规格：净含量300克/内装15小包）进行国家食品安全监督抽检，并委托盐城市某监督检验中心检验。12月28日，该中心出具No：YC2022MC2449《检验报告》，检验结论为：经抽样检验，菌落总数项目不符合Q/YCBC 0005S-2018《冲调方便食品系列》要求，检验结论为不合格。申请人共生产该抽检不合格批次葛根粉3箱（20袋/箱），其中1箱以300元/箱的价格销售给某粮油店，2箱以8.5元/袋的价格零售给周边居民，销售金额合计640元。
2022年12月2日，盐城市市场监督管理局对盐城市亭湖区某食品商行（以下简称某食品商行）销售的申请人生产的“B”牌葛根粉（生产日期：2022年8月18日，规格：净含量300克/内装15小包）进行国家食品安全监督抽检，并委托盐城市某监督检验中心检验。12月28日，该中心出具No：YC2022MC2460《检验报告》，检验结论为：经抽样检验，菌落总数项目不符合Q/YCBC 0005S-2018《冲调方便食品系列》要求，检验结论为不合格。申请人共生产该抽检不合格批次葛根粉2箱（20袋/箱），其中1箱以260元/箱的价格销售给某食品商行，1箱以8.5元/袋的价格零售给周边居民，销售金额合计430元。
被申请人2023年1月3日收到上述盐城市某监督检验中心出具的两份《检验报告》后于1月5日予以立案，并向申请人直接送达了上述两份《检验报告》。
2023年1月6日，被申请人决定将河南省市场监督管理局与盐城市市场监督管理局抽检申请人生产的葛根粉不合格案件并案处理。2023年1月9日，经被申请人负责人批准，同意将案件办理期限延至2023年2月8日。1月12日、1月17日，被申请人就案件情况向申请人法定代表人进行调查并制作《询问笔录》。2月8日，经被申请人负责人集体讨论决定案件继续延期。9月15日，被申请人作出《行政处罚告知书》，并于9月18日向申请人直接送达，将拟作出的行政处罚事实、理由、依据及处罚内容告知申请人，并告知陈述、申辩及听证权利。9月20日，申请人向被申请人提交《关于盐城市盐都区市场监督管理局行政处罚告知书提出异议》，并要求听证。10月10日，被申请人作出《行政处罚听证通知书》并于同日邮寄送达申请人。10月24日，被申请人组织听证，并制作听证笔录。10月25日，被申请人对该案进行集体讨论。11月23日，被申请人作出都市监处罚〔2023〕00228号《行政处罚决定书》，决定责令申请人改正上述违法行为，并作如下处罚：1、没收违法所得4470元；2、罚款50000元。同日，被申请人作出《行政处罚信用修复告知书》。11月29日，被申请人向申请人直接送达上述《行政处罚决定书》和《行政处罚信用修复告知书》。申请人不服被申请人作出的《行政处罚决定书》，遂向本机关申请行政复议。
申请人向本机关提交行政复议申请书时补充提交盐城市亭湖区某运输有限公司出具的《证明》一份，落款时间为2023年11月30日，具体内容为：某食品公司河南南阳地区货，一直由我们物流车运输，2022年7月2日一批次葛根粉、山药粉，是2022年7月13日送到我们物流园场地，当时由于夏季高温货源少，一直存放在我们场地，2022年7月18日晚装车发往河南南阳，7月19日晚上到达南阳物流点，7月20日上午下货通知南阳收货人柏某，下午才来提货，当时放在南阳物流点场地。
另，申请人于2024年2月7日向本机关提供书面材料一份，具体内容为：一、行政执法办案中违反法定程序：1、违反法定时限。对当事人立案调查时间分别是2022年10月11日、2023年1月5日，而处罚决定书作出时间是2023年11月23日，生产场所检查证明材料都是2023年4月份之后。依据《中华人民共和国行政处罚法》第60条：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。”超出这些期限作出行政处罚行为属于程序违法。2、法定步骤缺失。盐城市市场监督管理局市抽不合格食品《检验报告》（No：YC2022MC2460、YC2022MC2449）二份及听证时提供的一份《检验报告》，未遵循法定程序环节。依据《中华人民共和国行政处罚法》第5条第3项：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”在行政处罚之前，应当公示而未公示不得进行处罚，处罚就是法定步骤缺失。二、行政执法办案中违反正当程序：1、作出处罚前不听取当事人提出的意见。2、作出的处罚决定不说明理由。
以上事实有下列证据证实：
1.编号：GC22410000443035863《食品安全抽样检验抽样单（非网络）》复印件1份1页、封样照片及产品照片各1张1页、《检验报告》（No：GC22410000443035863）复印件1份4页、《检验结果通知书确认收到回执单》复印件1份1页、2022年10月11日《送达回证》复印件1份1页、行政执法证复印件1份2页；
2.《立案审批表》复印件2份2页、2022年10月11日《现场笔录》复印件1份3页、营业执照（副本）复印件1份1页、身份证复印件1份1页、食品生产许可证（副本）复印件1份1页、《食品生产许可品种明细表》复印件1份1页、2022年7月2日《盐城某食品科技有限公司葛根粉检验原始记录》复印件1份1页、编号：YCBC202207020716QGF270《出厂检验报告单》复印件1份1页、NO：202207020731《生产过程中关键质控点记录》复印件1份1页、2022年7月8日《盐城某食品科技有限公司送货单》1份1页、《投料记录》1份2页、《生产记录（冲调类半成品）》复印件1份3页、《情况说明》1份1页、《盐城某食品科技有限公司企业标准（冲调方便食品系列）》复印件1份6页；
3.《公告》复印件1份1页、《公告》张贴照片1张1页、2022年10月26日《询问笔录》复印件1份5页、都市监案协字〔2022〕1109号《案件协助调查函》复印件1份1页、EMS邮寄单（尾号：8147）1份1页、《关于某葛根粉销售存储环节协查情况的复函》复印件1份1页、封样照片1份1页；
4.《检验报告》（No：YC2022MC2449）复印件1份4页、编号：YCBC202201020112GGF300K《出厂检验报告单》复印件1份1页、2022年1月2日《盐城某食品科技有限公司检验原始记录》复印件1份1页、NO：202201020131《生产过程中关键质控点记录》复印件1份1页、NO：202201020131《产品出入库记录》复印件1份1页、2022年1月12日《盐城某食品科技有限公司送货单》1份1页、2022年1月2日《葛根粉生产记录》复印件1份1页、2022年1月2日《葛根粉配料复核单》复印件1份1页；
5.编号：DC22320900295832535《食品安全抽样检验抽样单（非网络）》复印件1份1页、《盐城市食品安全监督抽检告知书》复印件1份1页、《检验报告》（No：YC2022MC2460）复印件1份4页、编号：YCBC202208180828GGF300K《出厂检验报告单》复印件1份1页、2022年8月18日《盐城某食品科技有限公司葛根粉检验原始记录》复印件1份1页、2022年8月18日《葛根粉配料复核单》复印件1份1页、2022年8月18日《葛根粉生产记录》复印件1份1页、NO：202208180830《生产过程中关键质控点记录》复印件1份1页、NO：202208180830《产品出入库记录》复印件1份1页、2022年9月2日《送货单》1份1页、2023年1月5日《送达回证》1份1页；
6.《检测报告》（编号JX-CE-2206-002）复印件1份6页、《检测报告》（编号HAPFD22100284）复印件1份4页、《自查报告》复印件1份1页、国家市场监督管理总局政务服务平台截图1张1页、都市监协查〔2022〕1021号《协助调查函》复印件1份1页、苏园市监复函〔2023〕3002号《关于协助调查函的复函》复印件1份1页、《关于JX-CE-2206-002报告调查复函》复印件1份1页、JX-QP-E-16-2021文件复印件1份1页、《离职申请》复印件1份1页、JX-CE-0612-002《检测报告》复印件1份6页、《行政处罚案件有关事项审批表》（并案处理）复印件1份1页；
7.《行政处罚案件有关事项审批表》（延期）复印件1份1页、2023年1月12日《询问笔录》复印件1份7页、2023年1月17日《询问笔录》复印件1份3页、《盐城某食品科技有限公司退货单》复印件1份1页、《行政处罚案件集体讨论记录》（延期）复印件1份1页、都市监罚告〔2023〕00150号《行政处罚告知书》复印件1份4页、2023年9月18日《送达回证》复印件1份1页、《关于盐城市盐都区市场监督管理局行政处罚告知书提出异议》复印件1份3页、都市监听通〔2023〕003号《行政处罚听证通知书》复印件1份1页、EMS物流面单（尾号：4605）复印件1份1页、《听证笔录》复印件1份11页、《行政处罚案件集体讨论记录》（案件讨论）复印件1份4页、都市监处罚〔2023〕00228号《行政处罚决定书》复印件1份8页、都市监信告〔2023〕00228号《行政处罚信用修复告知书》复印件1份2页、2023年11月29日《送达回证》复印件1份1页、《证明》1份1页、补充材料1份1页。
本机关认为：行政复议机关对于涉案行政行为的审查主要包括合法性和适当性两个方面，针对本案，结合申请人提出的异议重点可分为以下几点：
一、关于案涉行政行为事实认定的问题。
《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。《市场监督管理行政处罚程序规定》第七条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。本案中，根据《区委办公室区政府办公室关于印发<盐城市盐都区市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（都办发〔2019〕47号），明确被申请人依法承担本行政区域内的食品安全监督管理等职责，故盐都区市场监管局具有对其所属辖区内违反食品安全法律、法规的行为进行查处的职权。
《中华人民共和国标准化法》第二条第三款规定，强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。第十九条规定，企业可以根据需要自行制定企业标准，或者与其他企业联合制定企业标准。第二十一条第一款规定，推荐性国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求。《中华人民共和国标准化法实施条例》第十八条规定，国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。下列标准属于强制性标准：（一）药品标准，食品卫生标准，兽药标准；……《食品安全监督抽检实施细则》第七条方便食品规定，3检验依据为GB4789.2 食品安全国家标准 食品微生物学检验 菌落总数测定，5检验要求 表7-3冲调类方便食品、主食类方便食品、其他类别方便食品检验项目a，检验项目菌落总数依据法律法规或标准为GB19640 产品明示标准和质量要求，检测方法为GB4789.2。根据上述规定精神，食品卫生标准属于强制性标准，若企业制定企业标准，其技术要求不得低于强制性国家标准，冲调类方便食品检验菌落总数依据法律法规或标准既要符合GB19640，又要符合产品明示标准和质量要求，检测方法为GB4789.2。
本案中，根据《食品安全国家标准冲调谷物制品》（GB19640-2016）3技术要求 3.5微生物限量 表3微生物限量中菌落总数采样方案a及限量为n=5，c=2，m=104，M=105，检验方法为GB4789.2，确定某食品公司制定的企业标准菌落总数项目产品明示标准Q/YCBC 0005S-2018《冲调方便食品系列》，与GB19640完全一致。申请人生产的涉案食品菌落总数项目既不符合GB19640，亦不符合产品明示标准和质量要求。检测机构依据产品明示标准对涉案食品的菌落总数项目进行检测，得出菌落总数项目不符合产品明示标准要求，检测结论为不合格，并无不妥。
《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定，禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。本案中，申请人生产的涉案葛根粉经河南省市场监督管理局与盐城市市场监督管理局抽检，经检验菌落总数项目均不符合Q/YCBC 0005S-2018要求，检验结论为不合格。据被申请人协查单位南阳市市场监督管理局反馈的协查情况显示，无证据证明涉案葛根粉系在销售贮藏环节导致菌落总数超标。同时，盐城市市场监督管理局抽检的两批次葛根粉未经高温长途运输环节亦存在菌落总数超标，行政复议期间，申请人向本机关提供由盐城市亭湖区某运输有限公司出具的证明不足以证明案涉三批次葛根粉菌落总数超标系运输环节造成，被申请人认定申请人生产销售不合格葛根粉的行为，并无不当。
二、关于案涉行政行为量罚是否适当的问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条规定，违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：...... 除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。......
本案中，申请人生产的涉案批次葛根粉总货值金额为4470元，即实施违法行为所取得的款项合计4470元。虽申请人伪造检测合格的第三方检测报告，具有从重情节，但被申请人考虑到案发时处于新冠疫情期间，申请人受疫情影响经营困难，被申请人依据上述法律规定决定责令申请人改正违法行为，并对申请人处没收违法所得4470元，并罚款50000元，裁量适当。
三、关于案涉行政行为程序合法性的问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第六十条规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条第一款规定，适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。本案中，被申请人盐都区市场监管局依法对本案进行立案后，履行了调查、告知、听证、决定和送达等程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序规定》《市场监督管理行政处罚听证办法》相关规定。但被申请人于2023年2月8日经负责人集体讨论决定将案件继续延期时，未确定延长的合理期限，本机关予以指正，被申请人盐都区市场监管局在今后的工作中应当注意。
综上，被申请人盐都区市场监管局作出的都市监处罚〔2023〕00228号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，量罚适当。
根据2017年修正的《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，本机关决定如下：
维持被申请人盐城市盐都区市场监督管理局于2023年11月23日作出的都市监处罚〔2023〕00228号《行政处罚决定书》。
如申请人对本决定不服，可以在接到本决定书之日起十五日内，向建湖县人民法院提起行政诉讼。
盐城市盐都区人民政府
2024年3月7日