盐都区基层医疗机构改革暨高质量发展

三年行动方案（2026—2028年）

（征求意见稿）

为深入贯彻党中央关于实施健康中国战略的决策部署，推进基层医疗机构改革，建立优质高效的医疗卫生服务体系，为人民群众提供全方位全周期健康服务，制定本方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实习近平总书记关于卫生健康工作的重要论述、对江苏工作重要讲话精神和对盐城的殷切嘱托，坚持新时代党的卫生与健康工作方针，深入推进基层医疗机构改革，建立规模适宜、高效灵活、协调联动的基层医疗服务体系，持续提升基层医疗服务质量和效率，促进人民群众健康水平显著提升。

到2028年，基层医疗服务体系全面优化，分级诊疗机制进一步完善，基层诊疗量占比达72%，基层医疗机构医保基金使用占比30%以上，区域就诊率达90%。进一步提升市三院和基层医疗机构诊疗水平，实现两个15%的目标，即区外住院患者压减15%，医保资金外流压减15%。完善医共体成员单位内部绩效分配制度，落实多劳多得、优绩优酬。健全服务机制，优化运营模式，拓宽增收渠道，严控运行成本，推动基层医疗机构实现收支平衡可持续发展，为建设现代化“水韵古邑、高新盐都”提供坚实的健康保障。

二、主要措施

顺应经济社会和人口发展新常态，推动医疗资源要素的高效整合与优化配置，实现从“粗放管理”向“精细核算”转变，从“单一依赖”向“多元增收”转变，进一步强基层、促均衡，着力构建优质高效的医疗卫生发展新格局。

（一）统筹全域资源，建强基层服务体系。聚焦医疗资源分布不均、基层服务能力不足等问题，统筹调配区域内医疗资源，优化基层医疗卫生机构布局，从服务能力、镇村联动、数字赋能多维度发力，织密筑牢基层医疗服务网络，持续激发基层医疗卫生活力。

1.提升医疗服务能力。强化龙头引领。市三院坚持办名院、建名科，实施国家公立医院改革与高质量发展示范项目，深化与沪苏三甲医院合作，3年内新创省级临床重点专科3个以上，全国三级公立医院绩效考核达A+等次，建成专科特色鲜明的高水平区域医疗中心。做好专家下沉。推动市三院“人员、技术、服务、管理”四下沉，选派基层实际需要的临床科室人员下沉，业务骨干挂任中心卫生院业务院长，推动人员真下沉、服务真落地、工作见实效。区疾控中心向基层卫生院派驻疾控监督员，加强技术指导和业务培训。丰富服务内涵。深入实施“一院一特色”差异化发展战略，楼王疼痛科、北龙港眼科、大冈中医康复和秦南血透中心等传统强项持续扩大影响力，支持有条件的卫生院培育新特色，新建省农村区域性医疗卫生中心功能中心3个、省基层慢病筛防中心3家、省级基层特色科室1个、五级中医馆1所。

2.完善基层医疗布局。优化医共体建设格局。构建市三院牵头，以楼王、秦南、大冈和龙冈等4所农村区域性医疗卫生中心为核心，11所卫生院为成员，覆盖241个村卫生室的“1+4+11+241”紧密型数字化县域医共体。推进重点项目建设。大冈中心卫生院迁建项目2028年投入使用，龙冈镇卫生院创建二级乡镇卫生院，建制镇（街道）卫生院慢病筛防中心实现全覆盖。推进卫生室标准化建设，新（改）建村卫生室10个以上，每年新增省甲级村卫生室3个，筑牢基层医疗服务网底。调整村级卫生机构设置。在人口集聚的城市社区增设卫生室（所）3—5个，农村地区通过联村设室的方式优化整合村卫生室不少于6个。

3.卫生院领办村卫生室。以卫生院为主体，将卫生室拓展为卫生院的延伸服务点，推行卫生室工作人员“镇聘村用”。组织农村订单定向培养、大学生村医招录和村医专项招聘，完善卫生院派驻下沉服务、月度巡回诊疗帮扶机制，卫生院借用村医逐步回村服务，稳妥推进超龄留用村医有序退出。将区域审方、远程会诊、远程心电和双向转诊等服务延伸到村，推广应用中医药适宜技术，稳步提高村医补助与社会保障水平。强化村卫生室基本诊疗和公共卫生服务能力提升，满足群众健康需求。

4.数智赋能基层医疗。信息全域互通共享。推进市三院与基层医疗机构业务系统对接改造，畅通区、镇、村三级数据流转，归集居民健康档案信息，实现双向转诊数字化闭环管理。加快数智建设。推进市三院人工智能赋能医院高质量发展建设，逐步将已成熟的AI辅助诊疗项目向基层延伸；区疾控中心搭建慢病智能管理平台，构建智能化医防融合公共卫生系统。推进信创建设。实施区域医疗卫生信息系统信创适配工程，启动卫生信息硬件资源整合，完成家医签约等系统迁移工作。

（二）全力降本拓源，夯实收支平衡底盘。统筹实施增收、节流双向举措，打牢基层医疗机构可持续发展根基。2026年、2027年，分别累计实现3家、7家以上基层医疗机构收支平衡；2028年建成规范高效、节约、集约的运营管理体系。

5.拓展业务实现增收。做好基本诊疗服务。组织重点人群开展高血压、糖尿病等慢病的早期筛查，强化患者的全生命健康管理，将更多慢病患者留在基层。持续拓展针灸、推拿、艾灸、拔罐、敷贴和中医美容等中医药适宜技术服务，努力实现服务质量与业务收入双提升。积极争取业务增收。组织梳理可争取的业务清单，指导各基层医疗机构因地制宜承接职业健康检查、职工健康体检、应征公民体检、劳动能力鉴定、残疾人基本康复、应急救护培训等业务。

6.统一药耗目录管理。制订医共体内基层医疗机构药品耗材基本目录，目录外临床特殊用药须经审核批准。各乡镇卫生院根据实际，在目录清单范围内选择适合本院品种。各村级卫生机构药品耗材目录与乡镇卫生院统一，全部由乡镇卫生院统一采购并分发。由市三院作为牵头医院进行医共体集采报量，各基层医疗机构按照统一报量的品种、规格、厂家进行采购使用。探索推广市三院卫生耗材SPD全流程管理模式，通过整合供应链资源实现医疗机构卫生耗材的精益化管理。

7.扩容医养结合服务。完善鞍湖护理院“一院四区”功能布局，依托医共体提升康复服务能力，健全内部绩效评价体系，2026年年底，床位使用率达70%，打造农村区域性医养结合中心。实施医养结合扩容提升工程，有序推动3家中心卫生院取得长护险评估和中度失能人员评估机构资质，4家基层卫生院增设护理专区并取得长护险服务资质，构建区内“3+4”长护险评估与服务布局。推动医疗机构与养老机构签约协作、开通就医绿色通道，推行卫生院健康管理嵌入敬老院模式。建立医养结合机构运营补贴制度。培育老年康复护理专业人才，落实专项补助，联合开展从业人员培训。

8.推进医防融合工作。组建多学科宣教团队，面向不同人群开展精准健康教育和健康干预，倡导健康文明生活方式。持续深化疾控机构与医疗机构业务协作，扎实做好医防融合“接诊六件事”，开展“两个走进”交叉互训，临床资质一线医务人员参训率达100%。落实“多病同防共管”，做好各类专病筛查、诊疗和干预管理，重点推动慢病管理向“防、筛、治、管、康”全链条转型。年度开展重大慢病筛查不少于3万人、慢病规范管理率不低于70%。通过三年努力，基层慢病首诊占比提升至70%、重大慢性病过早死亡率稳定控制在8.5%以下。

9.压缩一般性支出。基层医疗机构要落实“过紧日子”的要求，从严从紧压缩非必要支出。严控公用经费。控制一般性公务开支、非刚性业务支出，对耗材、水电等日常消耗实行精细化管控，优化物资采购、后勤运维管理流程，公用经费压降5%。压减资产相关经费。强化预算刚性约束，从严审核非刚性设备购置、非必要工程建设项目，统筹盘活存量医疗设备、业务用房等现有资源，提高资产使用效率。落实专款专用管理。强化资金闭环管理，明确专项资金使用范围，规范资金调配使用流程，不断提升资金使用效益，缓解机构财务压力。

10.严控人员岗位总量。严格管理编制外人员，对紧缺卫生专业人员在卫健系统内合理调剂。按照省人社厅、省卫健委《江苏省卫生健康事业单位岗位管理设置指导意见》（苏人社发〔2019〕213号）和省卫健委《关于开展基层卫生专业技术人员“定向设岗、定向评价、定向使用”的通知》（苏卫人〔2021〕31号）要求进行岗位设置，优化基层医疗机构编制内人员职称评审和聘用机制。

（三）健全服务机制，筑牢长效发展支撑。围绕随访管理、分级诊疗、专家点单服务、家医签约、重点人群服务、医保监管等重点领域，健全制度规范，压实工作责任，明确工作标准、量化任务指标，推动各项服务落地见效，增强患者区内就医主动性。

11.做细患者随访管理。进一步优化随访服务，通过区、镇、村三级会诊转诊体系和家庭医生签约团队对外出就医患者实行线上、线下双回访，主动面访建立联系、了解需求。定期随访区内就医患者，患者出院1月内至少开展1次随访，提供出院后连续、安全的延伸性医疗服务。对纳入管理的慢病患者，严格按照国家基本公卫服务项目要求，落实季度随访和健康档案更新工作。

12.优化分级诊疗机制。加强首诊负责制，引导群众优先在基层首诊，对超出基层诊疗能力的病例及时规范向上转诊，引导减少无序就医、跨区域盲目就诊行为。强化区域内整体协作，优化《盐都区双向转诊实施细则》，健全医共体内激励性互转机制。建立“绿色通道”，优化转诊流程，简化转诊审批手续，落实优先接诊、优先检查、优先住院保障，构建老百姓就诊便捷、诊疗放心的服务格局，每年上转患者不少于600人次，下转患者不少于200人次。

13.创新专家点单服务。市三院加强与上海、南京等地高水平医院专家合作，成立重大疾病专家库，涵盖骨科、耳鼻喉科、肿瘤科、风湿免疫科等专科，通过设立名医工作室等方式建立稳定合作机制。针对外转率较高的病种或病情较重、较复杂的患者，提供外地专家点单式服务，邀请外地专家来都手术，让患者在家门口享受优质医疗资源。

14.做优家庭医生签约。落实家庭医生签约服务“六个拓展”，开展“五进”集中签约，推行“1+1+N”家医签约服务模式，每家基层卫生院家医团队至少纳入1名三甲医院专科医生参与服务；利用线上线下签约渠道推动基层首诊（个性化）签约，开通绿色转诊通道，贯通优先预约转诊服务，一般人群、重点人群签约率每年递增1－3个百分点；大力推行签约有感服务，指导高血压、糖尿病和慢阻肺病患者办理医保门诊慢性病待遇认定手续，落实慢病长处方、个性化健康宣传干预措施，每年为签约居民推送不少于12次健康指导信息。到2028年，常住人口签约覆盖率达50%、重点人群签约率达70%、基层首诊签约率达20%，签约居民满意度达80%。

15.做好重点人群管理。规范孕产妇健康管理，严格落实妊娠风险五色分级管理制度，重点强化橙、红、紫高危孕产妇专项专案管理；做优0－6岁儿童健康管理服务，常态化开展孤独症筛查干预、儿童眼保健与视力筛查，推进“医育结合”及早孕门诊标准化建设，全力防范孕产妇死亡，婴儿和5岁以下儿童死亡率控制在3‰、4‰以下；做实老年健康服务，全面落实65周岁以上老年人年度健康体检，开展认知障碍筛查，依托医养结合载体完善老年慢病康复、长期照护配套服务；做细严重精神障碍患者管控，指导村（居）卫生室细化随访流程，完善区、镇、校心理服务网络，持续提升严重精神障碍患者规范管理率。

16.开展医保协同监管。常态化组织开展医保法规专题培训，推动医务人员吃透政策条款、明晰执业红线。系统梳理基层医疗机构运行数据，定期开展医保结算数据复盘分析，精准筛查异常诊疗、扣费疑点，靶向纠治各类不规范行为，帮助做好事前预警、事中监控，提升医保基金正常结算效率。畅通卫健、医保信息互通、线索共享、联合督导渠道，每季度开展“四不两直”督查、通报医保结算数据分析结果，提升医疗规范性和医保基金使用效率。

（四）完善评价体系，提升医疗服务质量。优化绩效评价方案，强化医疗质量监管，把群众满意度摆在优先位置，推动向内改革，不断提升服务效能。

17.细化医共体绩效考评。建立医共体内部绩效评价制度，突出运营效能评价，采取以数据监测为主、定量定性相结合的方式，实施月度与年度评价。评价结果与单位绩效工资总量、领导班子薪酬、高级职称评审、聘用和高级职称三级岗申报名额直接挂钩，形成鲜明的激励约束导向，通过常态化评价倒逼基层医疗机构全面提升运营效益、医疗服务能力与群众就医获得感，促进基层医疗机构高质量发展。

18.从严管控医疗质量。严格落实18项医疗安全核心制度，建立“医护药”质量定期巡查制度，规范医疗服务行为，确保医疗质量安全。强化质控中心对医疗服务的监督和指导，发挥14个区级医疗质控中心效能，严格落实“三合理一规范”制度，加强处方审核和合理用药教育与培训。

19.提升患者就医体验。持续优化就医环境，改善候诊区、病房环境，增设便民设施。推行一站式智慧就医模式，大力推行预约诊疗、自助挂号缴费等服务，实现分时段就诊。稳步实施“检查检验结果互认”，提升患者就医获得感和体验感。优化诊疗服务，坚持以人为本，切实解决门难进、脸难看、病难医的问题，让看病更舒心。

（五）加强队伍建设，打实人才素养根基。持续提升医务人员专业技术水平，涵养优良医德医风，打造高素质卫健人才队伍。

20.提升专技人员能力。开展专家上讲台活动，通过专家讲座、师徒结对、跟班学习、技能竞赛等多种举措，充分发挥名医专家的传帮带作用，快速提升年轻人的业务技能。依托市三院等5个实训基地，常态化组织基层医务人员系统化培训。坚持需求导向，每年选拔20名以上优秀基层卫生人员赴市三院等三甲医院深造提升，组织开展外出进修人员学习成果分享活动，不断提升基层综合服务能力。

21.抓实医德医风涵养。抓实《医疗机构工作人员廉洁从业九项准则》（以下简称《九项准则》）学习，确保医务人员行风教育全覆盖、无死角。常态化开展现场督查，严查收受红包、药品耗材回扣、过度诊疗等行为。畅通举报渠道，用好12345政务热线、阳光信访等平台，分类梳理问题线索。坚持抓早抓小，对苗头性问题及时开展谈话提醒。医务人员违反《九项准则》的，医德考评定为不合格，取消评先评优资格，视情节依规依纪依法处理。

22.深化干部队伍管理。坚持党管干部原则，规范干部任免，树立重实干、重实绩用人导向，选优配强基层医疗机构领导班子，优化干部年龄、专业结构。推进干部轮岗交流、挂职历练，培育复合型基层管理人才，打造政治过硬、善于治理、扎根基层的医疗卫生干部队伍。

三、组织保障

（一）‌强化政策协同。区卫健委要充分发挥牵头引领作用，加强与相关部门的沟通联系、工作协调，高效推进改革；区纪委、组织部、宣传部、编办、重点工作服务中心，区发改、民政、财政、人社、住建、审计、市场监管、自规分局、医保分中心、残联等部门共同参与、各司其职，齐心协力推进基层医疗改革发展工作。

（二）强化资金保障。区财政部门要持续加大对基层医疗事业投入力度，及时拨付基本公共卫生服务、基本药物补助、村医待遇保障等专项资金。对基层医疗机构标准化改造、诊疗设备更新迭代和区域智慧医疗与信息系统改造等重点项目给予资金保障。

（三）强化督查督导。区委重点工作服务中心开展专项跟踪督查，以实际落地工程量、系统客观数据、现场实地核查作为成效评判核心依据，对改革推进成效显著的予以正向激励，对履职不力、进度滞后的单位及相关责任人依规严肃督办问责。

（四）‌强化宣传引导。聚焦医疗卫生惠民政策、便民利民服务举措，深入挖掘基层一线先进典型案例，大力宣传盐都基层卫生健康改革与高质量发展工作成效。注重做好政策解读和舆论正向引导，讲好盐都卫生健康故事。

附件：盐都区基层医疗机构改革暨高质量发展重点任务清单