【案情简介】

申请人某餐饮店因开办某餐饮店需要，于2021年9月16日提出《食品经营许可证》申请，2021年10月11日向被申请人某区行政审批局提交该申请表，载明经营者名称为“某餐饮店”，经营项目为“预包装食品（含冷藏冷冻食品）销售，热食类食品制售”，经营场所为“某区合山居4幢101室”，位于居民楼下。2021年10月11日，被申请人收到该申请后，于2021年10月28日对其作出《食品经营许可证》申请驳回通知书，其内容为：“经审查，你（单位）于2021年10月11日提交的《食品经营许可证》申请，我局决定不予许可，不予许可理由如下：根据某区生态环境局《关于反馈对某市中南合山居‘某特色面馆’店环境信访问题调处相关情况的函》，某餐饮店目前所在房屋不符合法律所规定开办餐饮服务项目的要求。”并告知申请人救济途径。申请人不服被申请人作出的行政许可，向行政复议机关申请行政复议。

【争议焦点】

1、《中华人民共和国大气污染防治法》是否应纳入食品经营许可证审查范围？

2、以《关于反馈对某市中南合山居“中润特色面馆”店环境信访问题调处相关情况的函》为依据，驳回申请人的《食品经营许可证》申请是否正确？

【处理结果】

被申请人将《中华人民共和国大气污染防治法》关于选址的规定纳入申请《食品经营许可证》的审查范围，法律界定模糊不清；且以政府内部文件《函》为依据，驳回申请人的申请，事实认定不清、适用依据错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定如下：撤销被申请人于2021年10月28日作出的《食品经营许可证》申请驳回通知书。

【案例评析】

1.《中华人民共和国食品安全法》与《中华人民共和国大气污染防治法》的辐射范围不同，不得为经营者增设额外的行政许可条件。

按照《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第二款规定：“县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。”关于被申请人认为申请人的申请不符合《中华人民共和国大气污染防治法》的规定的主张，本机关认为，食品安全法的宗旨是保证食品安全，保障公众健康和生命安全，故对于食品经营许可的审查应当依据食品安全和行政许可的相关规定进行。

《中华人民共和国食品安全法》第三十三条第一款第一项至第四项规定“食品生产经营应当符合食品安全标准，并符合下列要求：（一）具有与生产经营的食品品种数量相适应的食品原料处理和食品加工包装贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；（二）具有与生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；（三）有专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度；（四）具有合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物。”

而大气污染防治法关于选址的规定，并未纳入上述食品安全法规定的申领食品经营许可证的审查范畴。大气污染防治法的立法目的是保护和改善环境，该法作为一部环境保护方面的特别法具有普遍约束力，食品经营者除了保证食品安全，还要保证其房屋性质、专门设施、油烟排放等均符合有关法律要求，不同职能部门在各自职权范围内对经营活动中相关环节进行监管，食品经营者在经营中应同时遵守包括食品安全法、大气污染防治法在内的其他法律法规，但不能将其全部纳入食品经营行政许可的审查范围，因此不得为经营者增设行政许可的条件。

2.政府内部文件的法律效力问题。

《关于反馈对某市中南合山居“某特色面馆”店环境信访问题调处相关情况的函》系政府内部办公文件，不具备行政复议中的法律效力，因此不得依据该文件作出《食品经营许可证》申请驳回通知书。

【典型意义】

行政复议机关应当依法防止并纠正违法或不当的具体行政行为，保护申请人的合法权益，同时也应当依法保障和监督被申请人依法行使职权。在行政复议环节中，既要坚持有错必纠，保护申请人的合法权益，也要遵循合法、公正的原则，保障法律、法规的正确实施。要准确把握复议为民的工作理念，在审理涉企行政复议案件过程中，从企业最急、最忧、最盼、最怨的问题出发，倾听呼声、耐心解释、严控审限，合法合理作出决定，让申请人顺利复工复产，全面优化法治化营商环境，提振提升企业发展信心。